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        佘宇、單大圣:農村教育體制改革70年發展及前瞻
        2019-07-31 00:00

        摘要:農村教育在教育事業中具有十分重要的地位。經過70年的努力,農村教育發展取得了巨大成就,帶動了教育水平和全民族素質的整體提升。面向未來,農村教育發展將面臨新的形勢任務,必須適應國家現代化的要求和人民群眾的需求,推動農村教育邁向更高水平。具體的思路與建議包括:繼續鞏固提高農村教育普及水平;對農村教育實行補償性政策;以更大的力度建設鄉村教師隊伍;解決好城鎮化過程中的政策難點問題;推動農村教育多樣化發展。

        中國是農業大國,農業人口一直占多數,農村教育在教育事業中具有十分重要的地位。新中國成立70年來,黨和政府大力發展農村教育事業,取得了巨大成就,帶動了教育水平和全民族素質的整體提升。面向未來,農村教育發展將面臨新的形勢任務,必須適應國家現代化的要求和人民群眾的需求,推動農村教育邁向更高水平。

        一、70年來農村教育的變遷與發展

        中國歷來就有尊師重教的優良傳統,但是受經濟發展水平和社會政治體制的制約,1949年前的中國仍然是一個教育極端落后的國家。80%的人口是文盲,小學和初中入學率僅有20%和6%。由于當時絕大部分人口生活在農村,因此,迅速提高農村教育發展水平也就成為發展教育事業的主要工作。

        (一)計劃經濟時期的農村教育(1949-1976)

        新中國成立后,黨和政府就把發展教育事業擺在突出地位,提出建設“民族的、科學的、大眾的文化教育”,并確立“教育為工農服務,為生產建設服務”的方針。當時,農村人口是人民的主體,“為工農服務”的教育必然使農村教育成為整個教育事業發展的中心。普及是當時教育工作的主線,并提出“有計劃有步驟地普及兒童初等教育”的目標。在這一目標指引下,為保障更多的農民子弟能接受完整的初等教育,國家對學制進行了改革。除辦好正規教育、將小學學制從六年減為五年外,還大力發展工農速成教育、成人業余教育。與此同時,逐步建立起獨立的師范教育體系特別是大力發展中等師范教育,為農村教育培養適合的師資。

        這一時期,農村掃盲教育作為“一項極為重大的政治任務”受到格外重視。各地動用一切可用的教育資源,組織尚未擺脫文盲狀態的農民參加識字學習,形成了全民學習的熱潮。但由于農村教育的工作重點是普及小學教育,普通初中發展相對不足,小學畢業生的知識技能無法適應農業生產的要求,因而各地紛紛大力發展農業中學,旨在培養具有一定農業生產知識的初級技術人才。在此基礎上,農村教育逐步形成以小學教育為主線的普通教育、以掃盲教育為中心的成人教育和以農業中學為載體的職業教育相結合的教育結構體系。這一教育體系雖然是低重心、低水平的,但畢竟在那樣落后的社會經濟發展條件下讓數以億計的農村孩子接觸到了現代教育,是非常了不起的成就。到1956年,全國有小學52.9萬所、在校學生6346.6萬人、學齡兒童入學率為62.6%(主體是農村學校和學生),與1949年相比,分別增長了0.5倍、1.6倍和2倍以上。

        需要指出的是,這些成績是在特殊的教育體制下實現的。當時,為適應趕超型發展戰略需要,國家建立了基于戶籍制度、統購統銷制度和人民公社制度的城鄉二元體制,相應形成了城鄉有別的教育管理體制。在教育經費異常短缺的情況下,不得不實行財政辦學與廠礦企業、農村社隊辦學并舉的“兩條腿走路”的方針,國家財政只能優先在人口集中、經濟較發達的地方辦學,廣大農村主要依靠集體和農民自身的力量辦學。這一體制也就成為很長一段時期里制約農村教育發展的重要因素。

        而且,當時的農村教育不可避免受到政治環境的影響。以1957年毛澤東同志提出“教育必須為無產階級政治服務,必須與生產勞動相結合”的教育方針和1958年《關于教育工作的指示》為標志,中小學“教育革命”深入開展,包括學制改革和教學改革試驗、下放教育事業管理權力、加強生產勞動教育等。隨著1958年“大躍進”運動興起,農村也掀起了大辦教育的高潮,甚至實現了“隊隊有幼兒園和小學,社社有初中,縣縣有高中”。當然,這種不正常的快速發展也是以縮短學時、精簡教學內容、降低教學質量為代價的。在系統總結正反兩方面經驗的基礎上,1963年,中央頒布“中學50條”“小學40條”,穩定住了中小學教育秩序。到1965年,全國有小學168.19萬所、學生11620.9萬人、學齡兒童入學率為84.7%。

        “文化大革命”開始后,在“教育革命”和普及教育政策推動下,農村教育管理重心不斷下移,逐步形成村辦小學、生產隊辦初中、公社辦高中的辦學格局,帶動農村學校在規模和數量上有了較大的發展,這與當時教育事業在全國整體上的嚴重挫折形成了鮮明對比。與此同時,轟轟烈烈的“教育革命”所采取的縮短學制、精簡教材和課程、改革舊的教學方法、弱化文化知識考核、“停課鬧革命”等,也造成了管理體制和教學秩序的混亂,再加上缺乏合格師資、辦學條件簡陋等問題,這一時期農村教育的超常發展,其實是無序和低水平的。

        (二)義務教育在農村的全面普及(1977-2000)

        改革開放以后,農村中小學教學秩序全面恢復。1978年恢復并加強對農村人口的掃盲工作,1979年進一步強調抓緊普及農村小學五年教育,1983年要求改革農村中等教育結構,發展農村職業技術教育,這些都標志著農村教育的重心開始向普及初等教育回歸。

        根據當時社會主義現代化建設的急切要求,提高農村教育普及水平仍然是重中之重。以1986年頒布的《義務教育法》為開端,普及九年義務教育成為一段時期農村教育工作的主線。這一過程是漫長的,大致經歷了三步走的實施階段。第一步,確定分發達、中等發展和落后“三類地區”梯度推進義務教育,1992年黨的十四大正式提出到20世紀末實現“雙基”目標,1994年進一步細化為“雙八五”。第二步,世紀之交基本普及義務教育后,面對仍有372個西部地區縣沒有完成“兩基”的形勢,適時實施西部地區“兩基”攻堅計劃(2004-2007年),2007年“兩基”人口覆蓋率提高到98%。第三步,從2007年開始逐步對城鄉學生實行免費義務教育,2011年底全面普及了九年義務教育,青壯年文盲率降到1.08%,這也成為中國教育發展史上的重要里程碑。

        在幾億人口的農村地區全面普及義務教育絕不是輕輕松松可以實現的,而是充滿著艱辛和坎坷。普及義務教育之前,正面臨著農村經濟體制全面改革,“三級所有、隊為基礎”的辦學體制被打破,社隊辦學困難。為此,國家提出了按照“兩條腿走路”的方針籌措教育經費,并確定了“地方負責、分級管理”的管理體制,事實上卻形成了以鄉鎮為主管理的義務教育體制。由于鄉鎮財力薄弱,只能動員農民參與辦學,形成事實上的“農村教育農民辦”。國家提出“普九”目標后,盡管中央政府高度重視、加大投入,但是義務教育點多面廣,主要由農民繳納的農業稅構成的鄉鎮預算內教育經費難以支撐義務教育超常發展,不得不以雜費和集資的方式向農民征收費用,而這種過度汲取一度造成了沉重的農民負擔,在20世紀90年代引發了嚴重的鄉村社會危機。即便如此,為完成“普九”任務,各地還普遍依靠政策性舉債進行教育投入,造成了持久的“普九”欠債問題和普遍的農村教師工資拖欠問題。在經費不足的情況下,農村集體大量雇傭民辦教師,他們在艱苦環境下默默奉獻,但由于辦學環境封閉,專業水平、教學能力難以提高,再加上教學條件落后,當時的“普九”達標其實是低水平的。

        這一時期,在普及義務教育的同時,農村經濟的活躍也促進了農村教育與經濟建設的結合。為克服農村教育脫離生產、封閉辦學以及“升學教育”“離農教育”的傾向,從1987年開始,在一些地方自發探索的基礎上,國家以點帶面開展了農村教育綜合改革實驗,其主要內容是改革教育思想和方法,調整教育結構,堅持三教(基礎教育、職業教育、成人教育)統籌,實行農業、科學、教育的結合,旨在發揮農村教育為農村社會主義建設服務的作用。可以說,這一改革實驗取得了積極的效果。

        (三)統籌城鄉教育發展(2001-2012)

        世紀之交,“三農問題”包括農村教育問題受到了決策層的高度關注。從2000年開始探索實施的農村稅費改革,取消了農村教育集資和農村教育費附加(約占農村教育投入總量的30%),并嚴禁政府和學校向農民攤派。2001年確立的“以縣為主”的農村義務教育新體制,抬高了管理重心,增強了農村教育的保障能力。2003年,國務院召開了新中國成立以來第一次農村教育工作會議,印發《關于進一步加強農村教育工作的決定》,將農村教育作為教育工作的重中之重。對農村教育的高度重視,實際上反映了黨和政府對城鄉關系的認識發生了根本性變化。2002年黨的十六大明確提出“統籌城鄉經濟社會發展”的命題,黨的十六屆四中全會提出“兩個趨向” ,中國總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。2004年開始,連續出臺指導“三農”工作的“一號文件”,這都體現了對“三農”的政策傾斜和支持。

        這一時期最突出的成就是,2006年新修訂的《義務教育法》將農村義務教育全面納入財政保障范圍,并建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制。2007年,對農村義務教育學生全部免除學雜費,免費提供教科書,對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助(簡稱“兩免一補”)。這一時期,通過實施系列重大工程項目,農村辦學條件有了很大改善;通過師范生免費教育政策、農村義務教育特設崗位計劃、中小學教師國家級培訓計劃、邊遠艱苦地區農村學校教師周轉宿舍建設等,農村教師專業素質和地位待遇顯著提高;通過加強學生資助體系建設,建立起覆蓋各個學段的完整的國家資助政策體系,并為貧困學生提供營養膳食補助,基本實現了不讓一個學生因家庭經濟困難而失學;通過“兩為主”(以流入地區政府管理為主,以全日制公辦中小學為主)政策,解決進城務工人員隨遷子女接受義務教育問題,并加快寄宿制學校建設,滿足留守兒童住宿需求。在全面普及義務教育后,中國又將均衡發展作為義務教育的根本性任務,努力縮小城鄉、區域和校際的教育差距。

        這一時期,職業教育、學前教育等短板也得到加強。針對職業教育嚴重滑坡的情況,2002年和2005年兩次召開全國職業教育工作會議,職業院校招生數從2002年的565萬人增長到2012年的1134萬人,主要惠及農村學生。為解決“入園難”等突出問題,2010年開始,各地以縣為單位實施學前教育三年行動計劃,擴大學前教育資源,三年毛入園率從2002年的36.8%提高到2012年的64.5%。在世紀之交高等教育跨越式發展、進入大眾化階段后,又實施支援中西部地區招生協作計劃、農村貧困地區定向招生專項計劃,擴大貧困地區學生接受優質高等教育機會。

        (四)鞏固提高農村教育發展水平(2012年至今)

        黨的十八大以后,中國按照城鄉一體化和均衡發展的要求,繼續鞏固提高農村教育發展水平。

        一是進一步補齊農村教育短板。2013年年底,啟動實施全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件工作,覆蓋2600多個縣近22萬所義務教育學校,目標是使所有義務教育學校辦學條件達到底線要求,滿足基本教學和生活需要,抬高農村教育的底部,這項工程因體量大、范圍廣,被譽為“我國義務教育學校建設史上中央財政投資最大的單項工程”。針對老少邊窮島地區以及流動和留守兒童失學輟學問題頻發的情況,提出依法控輟、質量控輟、扶貧控輟、保障控輟的政策措施,建立健全控輟保學工作機制。實施第二期、第三期學前教育三年行動計劃,中央財政投入專項資金1000多億元,支持中西部農村地區改擴建幼兒園。

        二是提升農村教育管理水平。針對前一段時期農村義務教育學校布局調整簡單化、隨意化造成的“上學遠、負擔重、大班額、交通安全隱患增加”等問題,提出規范學校布局調整的意見。頒布實施《義務教育學校管理標準(試行)》,以標準化為抓手,提高教育教學質量,夯實義務教育內涵。以消除義務教育大班額為抓手,解決“城鎮學校擠”的問題;以加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設為抓手,解決“農村學校弱”的問題。

        三是著力加強鄉村教師隊伍建設。針對“下不去”“留不住”“教不好”等突出問題,實施鄉村教師支持計劃,為290多萬鄉村教師出臺一攬子的政策措施,旨在為農村教育提供一支素質優良、甘于奉獻、扎根鄉村的教師隊伍。這項計劃有許多真招實招硬招,包括實施集中連片特困地區鄉村教師生活補助政策,建立鄉村教師榮譽制度,為鄉村學校從教30年教師頒發榮譽證書,啟動專項計劃,組織招募優秀退休教師到鄉村學校支教講學等等。

        四是推進縣域義務教育均衡發展。按照統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化的要求,落實城鄉學校建設、教師編制、生均公用經費基準定額、基本裝備配置“四統一”。統籌城鄉義務教育教師資源配置,探索義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革,推進縣(區)域內義務教育學校校長教師交流輪崗,引導優秀校長和骨干教師向農村地區、薄弱學校流動。建立縣域義務教育均衡發展督導評估制度。

        二、農村教育發展的巨大成就

        (一)建立了完整的農村教育體系

        經過70年的努力,中國農村教育極端落后的局面已經徹底扭轉,一個包括學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的比較完善的農村教育體系基本形成。盡管隨著工業化、城鎮化深入推進,中國農村人口逐步減少,但2017年末鄉村人口仍然有5.77億,建立覆蓋如此眾多人口的教育體系確實是了不起的成績。2017年,農村幼兒園17.6萬所、在園幼兒數2893.29萬人,占全國比重分別為69.03%和62.90%;農村義務教育學校數(含教學點)280705所、在校生9506.33萬人,占全國比重分別為87.2%和65.6%。此外,中國已經建成世界上最大規模的職業教育體系,包括1.23萬所院校、10萬個專業點、近3000萬名在校生,其中大部分是農村學生,每年還有數以百萬計農村學生進入高等學校學習。教育的大規模普及極大改善了農村人力資本結構,數以億計的農村人口通過不同程度地接受現代教育,掌握了現代化發展需要的知識和技能,實現了向城鎮和非農產業轉移,改變了家庭命運,也有效阻斷了貧困的代際傳遞,并為中國持續40年的“經濟奇跡”提供了重要的人力資源支撐。

        (二)農村教育發展的保障條件更加牢靠

        隨著國力增強和社會各界的重視,農村教育發展的外部保障越來越穩固。2012年中國財政性教育經費支出占GDP比例首次超過4%并且連續6年保持在4%以上,2018年達到3.70萬億元(全國教育經費總投入為4.61萬億元),新增教育經費主要向農村傾斜。“農村教育農民辦”的格局發生根本轉變,省級政府統籌、管理以縣為主、中央地方共擔投入的農村義務教育經費保障機制不斷完善,不僅減輕了農民的經濟負擔,也提高了農村學校公用經費保障水平,2017年農村普通小學、初中生均教育經費支出分別達到1.14萬元、1.55萬元,各地還制定生均財政撥款標準,以標準推動教育投入規范化、可持續。經過底部攻堅,農村學校(含教學點)里諸如學生自帶課桌椅、睡“大通鋪”、在D級危房上課等現象基本消除,辦學條件基本達到“20條底線”要求。經過集中治理,城鎮“大班額”現象基本消除,2018年全國義務教育階段大班額占總班數比例為7.06%、超大班額占比為0.5%。針對鄉村小規模學校、寄宿制學校分別實行按100人撥付公用經費和按寄宿生年生均200元標準增加公用經費補助政策,增強了鄉村學校辦學力量。信息化基礎設施不斷完善,中國教育衛星寬帶傳輸網為數以億計農村中小學師生服務,數字教育資源全部覆蓋6.4萬個教學點,有效解決了邊遠地區教學點開不齊、開不好課的問題。

        (三)高素質鄉村教師隊伍逐步鞏固

        70年來,鄉村教師隊伍面貌發生了巨大變化。鄉村教師形成了完整的培養培訓體系,除從大學和師范院校招聘教師外,鄉村學校優質教師來源渠道也得到極大擴充。2006年以來,中西部1000多個縣、3萬多所農村學校招聘特崗教師75.4萬人,僅2018年就有28萬名農村特崗教師在1000多個縣3萬多所農村學校(村小、教學點)任教,還有1800名退休優秀教師到中西部鄉村支教。教師專業能力不斷提升,2017年農村小學專科及以上學歷教師比例為93.80%,初中本科及以上學歷教師比例為81.10%。鄉村教師生活待遇不斷改善,鄉村教師生活補助政策惠及中西部725個縣8萬多所學校127萬名教師,補助最高的每月達到2000元 ,一些地方甚至出現了教師從城市向鄉村的逆向流動。農村中小學教職工編制標準與城市統一,對學生規模較小的村小(教學點)按生師比與班師比相結合的辦法核定,確保教師全覆蓋。鄉村教師資源配置得到改善,優秀校長和骨干教師向鄉村學校交流輪崗逐步機制化,激發了鄉村教師活力。

        (四)城鄉教育一體化程度不斷提升

        中國在普及教育過程中,根據當時的財力狀況和政府管理能力,一度實行對城市教育進行重點建設、農村教育主要依靠自主發展的非均衡的發展道路,這在特定歷史條件下是必要的,但也客觀上拉大了城鄉教育差距,扭曲了社會公平關系。新世紀以來,隨著教育外部條件改善,以及貫徹中央新的“三農”方針,中國及時調整確立了教育公平的政策導向,提出了統籌城鄉教育進而推進城鄉教育一體化的發展思路,相關政策措施從扶持農村教育到按照一體化要求謀劃城鄉教育發展,包括教師、編制、經費、管理等方面的統一,這都體現了切實消除城鄉二元結構壁壘、不斷擴大教育公平性和包容性的理念。特別是對農村教育建立起公共財政保障機制后,又按照義務教育均衡發展的要求,加快縮小縣域內城鄉教育差距,實現縣域義務教育均衡發展。2019年,全國92.7%的縣級單位(2717個)實現義務教育基本均衡,16個省份整體通過國家認定,縣域內城鄉義務教育學校差距切實縮小。

        (五)特殊困難學生就學得到切實保障

        “有學上”始終是農村教育發展中的重要目標。特別是在義務教育普及過程中,由于國家財力制約,建立了多渠道籌措教育經費和教育成本分擔的制度,但是超常快速增長的教育收費逐漸成為一些低收入家庭沉重的經濟負擔,一度造成農村大量學齡兒童少年因貧困而失學。經過不懈努力,中國不僅實現了義務教育免費,還從無到有,逐步建立起覆蓋學前教育至研究生教育階段的國家資助政策體系,從制度上消除了“因貧失學”現象。學生資助的內涵不斷豐富,從2011年至今,中央財政累計安排資金1591億元,在29個省份的1631個縣實施農村學生營養改善計劃,覆蓋了國家所有扶貧開發重點縣,受益學生3700多萬人,中國發展研究基金會陽光校餐數據平臺的監測結果顯示,營養改善計劃供餐質量不斷提高,學生營養和體質改善明顯。流動兒童和留守兒童也受到關注,80%的農民工隨遷子女進入公辦學校就讀,留守兒童關愛體系逐步形成,殘疾兒童少年受教育權利得到切實保障。從2015年起,國家將新增招生計劃主體全部投向中西部地區和人口大省,農村和貧困地區專項招生計劃每年招生名額從2012年的1萬人增至9.6萬人,累計錄取學生37萬人,2018年10.38萬學生通過專項計劃考上重點大學,形成保障農村和貧困地區學生上重點高校的長效機制。

        三、進一步提高農村教育發展水平的思路與建議

        盡管中國正在加速推進城鎮化,2018年城鎮化率達59.58%,但在可以預見的將來,中國仍然有數以億計的人口生活在農村,農業仍然是國民經濟的重要組成部分,農村仍然需要建設和開發好,農村教育仍然是中國教育的重要環節。

        (一)繼續鞏固提高農村教育普及水平

        過去70年,擴大普及一直是農村教育工作的主線,取得了巨大的成績,也是一條重要的經驗。70年來,農村教育的普及帶動中國教育總體發展水平躍居世界中上行列,極大提升了全民族人力資本水平。但是,農村教育普及還有不少薄弱環節,義務教育普及成果還比較脆弱,其他各級各類教育發展還比較滯后,未來仍然要扭住“普及”這個農村教育的“牛鼻子”不放松。首先,還是要鞏固好義務教育,持續改善農村義務教育學校辦學條件,確保高水平達標,抓好控輟保學長效機制設計,從政府、學校到家長層層傳導壓力,切實保障適齡兒童少年就學,還要建立常態化教育質量監測制度,讓學生接受有質量的義務教育。其次,擴大教育普及,主要增長點是學前教育和高中階段教育,要依托第三期學前教育三年行動計劃和高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020),重點建設好村級幼兒園和縣級以下普通高中、中等職業學校。隨著普通高中快速發展,面向農村的職業教育也有很大的發展空間,職業學校招生增量要更多向農村學生、農民工和新型職業農民傾斜,有條件的地區要積極探索免費的職業教育,讓所有人都能獲得優質的職業技術教育和培訓。

        (二)對農村教育實行補償性政策

        在快速城鎮化背景下,支撐農村學校的資源相比城市要更弱,進入城市優質學校接受更好教育的主要是家庭經濟條件較好的學生,弱勢家庭子女在教育起點上就面臨著社會不公。雖然城鄉教育差距大是世界各國教育發展過程中面臨的普遍問題,但是中國通過特殊的城鄉二元結構推進工業化、城鎮化,進而形成國家對農村、農民的公共服務欠賬,也是重要的歷史原因。現在,農村教育的體量已大大縮小,國家財力也大大增強,可以而且應該對農村教育進行補償。一是通過設立專項的方式,對農村學校進行底部攻堅,彌補辦學欠賬,這方面正在發生著可喜的變化。二是努力在縣域內實現校際均衡發展,通過重點建設農村學校、校長教師交流輪崗等,縮小城鄉辦學差距。為此,需要建立對地方政府促進城鄉教育公平的政績考核制度,也就是在評價一個地區教育發展成績時,不是看升學率的高低,而是看城鄉、校際之間的差距有沒有縮小。三是加強扶助弱勢學生。除完善學生資助體系并提高資助水平外,還要向營養、健康、交通、早期養育等領域拓展,尤其是對0~3歲農村幼兒的搶救性干預,已經刻不容緩。四是促進入學機會公平。廣泛開展將優質普通高中招生指標分配到縣域內初中等,通過各類招生專項計劃,擴大農村學生接受職業教育和優質高等教育的機會。

        (三)以更大的力度建設鄉村教師隊伍

        發展農村教育的關鍵是教師,必須有專業能力強并且熱愛教育事業的教師,才能把農村教育辦好。黨的十八大以來,國家針對鄉村教師出臺了一系列含金量很高的政策措施,應該說鄉村教師隊伍整體基本穩住了、活力不斷增強。但是,受城鄉發展不平衡等因素影響,鄉村教師職業吸引力不足的問題仍然沒有得到根本解決,還沒有真正做到教師“下得去、留得住、教得好”。當然,這也是世界各國普遍存在的問題,下一步還是要繼續加大政策力度。首先,要下決心繼續大幅度提高鄉村教師待遇,這是吸引和穩定高水平師資的基礎性措施,除了切實落實好法律規定的“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”要求外,還要進一步提高鄉村教師補助標準,依據學校艱苦邊遠程度實行差別化的補助政策,形成越到艱苦困難地區、享受補助水平越高的導向,吸引優秀師資向鄉村流動。其次,要繼續實施好特崗計劃、本土化定向培養、城鄉教師交流輪崗、全員培訓等政策,探索教師“縣管校用”體制,統籌縣域教師資源,統籌大學畢業生、城市退休教師和其他人才資源,拓寬鄉村教師補充渠道,優化教師結構,激發隊伍活力。在當前的社會用人體制下,穩定鄉村教師隊伍并吸引優秀師資的最有效手段是賦予鄉村教師公務員身份,其意義在于給予教師穩定預期和較高的社會地位,這并不會增加財政負擔,也符合鄉村教師履行公共服務職能的實際情況。而且,這也是一些國家通行的做法,比如韓國法律規定教師屬于國家教育公務員,日本規定公立學校教師屬于地方公務員,在這些國家,教師是青年學生十分向往的職業。

        (四)解決好城鎮化過程中的政策難點問題

        在快速城鎮化過程中,由于學校向縣鎮集中以及農民子女到城鎮學校就讀,形成了流動兒童、留守兒童以及城鎮大班額、農村寄宿制學校和小規模學校(村小、教學點)等政策難點。保障流動兒童就學,關鍵在于要解決好成本分擔和政策激勵問題,比如建立教育經費可攜帶機制、中央財政加強對流入地政府的支持,從長期看,就是要建立以常住人口為基準的公共教育服務提供機制。留守兒童是復雜的社會問題,教育可以而且應該發揮更大作用,一方面要辦好寄宿制學校和就近的村小教學點,通過入戶家訪等方式對低齡留守兒童家庭進行關愛、指導和幫扶,通過大力發展多樣化的高中階段教育以滿足這一群體升學、就業和技能提升等各種需求,同時要擴大城市教育的開放性,創造條件讓留守兒童隨遷就學。城鎮班額過大難以做到因材施教,也會影響教育質量。大班額的形成,主要有人口轉移、農村家庭主動追求高質量教育等方面的原因,根本還是在于城鄉教育差距大,一些地方基于教育政績沖動而人為將優質資源向城鎮集中也是重要因素。因此,解決大班額問題,還是要樹立城鄉均衡發展的理念,切實把鄉村教育辦好,穩定住生源。農村寄宿制學校有利于發揮集中辦學的規模效益,也是居住分散地區不得不采取的辦學形式,但低齡學生寄宿并不利于其身心健康發展。對此,一方面要提高寄宿制學校保障水平(如配足配齊生活老師等),同時,進一步完善校車服務體系,減輕學生通勤不便及經濟負擔。農村社會經濟發展的復雜性以及地域(地理)特點決定了方便農村孩子就近入學的村小、教學點等小規模學校將會長期存在,除了要保障必要的投入、充足的教師編制外,還要有一些特殊的辦法,比如開展教師“走教”、復式教學、遠程教學,同時還可以積極發揮社會組織和志愿者的補充作用。

        (五)推動農村教育多樣化發展

        在中國農村教育發展過程中,價值導向上始終存在著“離農”與“為農”的爭論,即糾結于農村教育是服務于農村經濟社會發展還是服務于農業人口向城鎮和非農產業轉移。應當看到,70年來,中國城鄉關系已經發生了深刻的變化,進入到城鄉一體化發展階段,不能將“農”和“非農”對立起來。相反,當前最應該警惕的是單一的升學教育導向,這種導向源于教育尚不發達階段,國家為了“多出人才、快出人才”,不得不以升學考試的方式培養少數拔尖人才,進而逐漸形成了一種畸形的教育政績觀。延續至今的典型案例就是設置在省會城市或地級市的“超級中學”,通過跨地區大規模招生和提前招生,對基層優秀教師、高分學生層層掐尖,集中優質教育資源,以升學率高特別是考取北大清華的學生多為標桿,而這往往是以“犧牲”大部分農村學生享有公平而有質量的教育的權利為代價的。應當看到,在當今的全民教育時代,社會經濟發展對人才的需要是多層次、多樣化的,農村教育不應該是單一的升學教育,而是要滿足農村學生升學、進入城市就業、建設新農村、掃除文盲、參與社區管理和文化建設等不同需求,既要為高一級學校輸送具有創新潛質的人才,也要培養具有技術技能的勞動后備軍,還要與農業、科技、社區、文化有機結合服務當地經濟社會發展。不管圍繞什么發展目標,農村教育都要回歸到育人的根本,按照國家現代化和合格公民的要求培養人,包括人格養成、身心健康、良好的生活方式、行為習慣等綜合素質,這是中國邁向現代化的基礎性工作。地經濟社會發展。不管圍繞什么發展目標,農村教育都要回歸到育人的根本,按照國家現代化和合格公民的要求培養人,包括人格養成、身心健康、良好的生活方式、行為習慣等綜合素質,這是中國邁向現代化的基礎性工作。

        作者:國務院發展研究中心社會發展研究部調研員、研究員 佘宇 國務院發展研究中心辦公廳 單大圣 來源:《行政管理改革》2019年第6期 
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