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        制定稅收政策應充分考慮對基層稅務部門的激勵相容性
        2014-12-11 16:03

            稅收政策周期包括決策、出臺、執行和退出等環節。稅收政策執行是稅收政策周期中的重要環節。不折不扣地落實稅收政策,不僅關系到稅收政策作用的充分發揮,還關系到社會公平正義。在實踐中,稅收政策雖然整體上得到了較好的執行,但稅收政策執行效果仍存在著偏離稅收政策的初衷等現象,個別稅收政策執行存在走樣現象。為確保稅收政策可執行性,不折不扣地實現稅收政策目標,既需要在制定稅收政策時充分考慮到可執行性,又需要充分考慮到基層稅務部門執行稅收政策的動力。

          我國稅收政策執行效果與政策目標存在偏離現象

         

          從微觀的稅收政策執行層面來看,一些基層稅務部門在稅收政策執行過程中出現偏差。比如:

          不嚴格按照稅法應收盡收。一些基層稅務部門在上級稅務部門分配的稅收收入任務的壓力下調節稅收進度。稅收收入形勢好的時候,基層稅務部門為了避免稅收收入高基數,人為壓低當年稅收收入規模,為順利完成今后年度的稅收收入任務留下空間。稅收形勢不好的時候,則約談重點稅源企業將本應在第二年入庫的稅收提前到今年入庫;部分地區的基層稅務部門加大征管力度,要求納稅人自查補繳稅款,以完成稅收任務。

          附加性執行稅收政策。在政策執行過程中,一些基層稅務部門會附加一些原政策沒有的內容,執行反映自身利益的“土政策”、“土規定”,使政策內涵擴大,使得政策調整對象、范圍力度超越政策原目標,從而使政策執行產生偏差。

          替換性執行稅收政策。在政策執行過程中,一些基層稅務部門對于不利于自身利益的政策,在制定落實方案時往往偷梁換柱,將上級稅收政策替換成表面一致、實質上不同的政策,使得上級的稅收政策難以得到真正的貫徹實施。

          對基層稅務部門的激勵不相容性是稅收政策執行偏差的重要原因

          出臺稅收政策涉及不同主體,而且它們各自有不同的目標。人大、政府以及上級稅務機關等作為稅收政策制定機關,希望通過稅收政策實現組織財政收入、宏觀經濟穩定、社會公平等目標。基層稅務部門作為執行主體,希望獲得上級的考核認可(包括考核獎勵和主要負責人晉升等),同時獲得盡可能多的自身利益(比如地方政府獎勵)。稅收政策制定機關與基層稅務部門的目標存在差異,且兩者之間存在信息不對稱。基層稅務部門對于自己的具體執行戰略、努力程度、征稅成本完全了解,而稅收政策制定機關在此存在信息劣勢。

          基層稅務部門作為理性的主體,在一定的制度安排下,它將比較自己積極執行和消極執行兩種情況下自己的凈收益。如果積極執行政策的凈收益大于消極執行政策的凈收益,基層稅務部門將選擇積極執行稅收政策;反之,將選擇不積極執行。

          目前來看,我國對基層稅務部門執行稅收政策的激勵存在以下問題:

          一是稅收政策執行效果考核重要性不突出。上級機關每年將稅收政策執行效果與其他上百項指標一并納入考核,稅收政策執行效果的分值占比不高,重要性在諸多考核指標中難以凸顯。特別是稅收收入任務指標普遍處于絕對核心的地位,基層稅務部門的工作重心往往偏向于努力完成稅收收入任務,而不太重視稅收政策執行效果。

          二是地方政府對基層稅務部門的獎勵具有吸引力。基層稅務部門除了上級稅務部門的考核激勵之外,還有自己的部門利益,實際工作中主要是來自地方政府的獎勵。稅務系統雖然是上級垂直管理單位,但地方政府為保障地方財力,一般會給當地稅務部門下達地方級稅收收入任務,以撥付經費鼓勵基層稅務部門完成其下達的稅收收入任務,這在一定程度上會導致基層稅務部門人為調節稅收入庫進度,或者不嚴格落實稅收優惠政策,與稅收政策目標發生一定的偏離。

          三是部分稅收政策在基層執行成本高或難以落實。一些稅收政策面臨基層稅務部門難以落實的困難。尤其是稅收規模大幅增長而干部隊伍年齡老化,人才青黃不接,基層稅務部門人力資源不足與工作負擔重的矛盾十分突出,實際執行稅收政策的成本過高。

          四是監督稅收政策執行成本高。目前信息系統計算的考核指標是反映基層稅務部門執行稅收政策情況的主要工具。然而,系統數據指標設計往往不能反映基層稅務部門真實的工作效果,稅收政策制定機關往往需要以其他較高成本的方式配合進行監督。例如,聘請第三方調查機構開展納稅人滿意度調查,上報報表資料,前往各地開展實地檢查考核等。種類和數量都在不斷增加的報表資料、過多的檢查考核都會大大增加基層稅務部門的工作負擔,使人力資源本就不足的基層稅務部門疲于應付。監督成本高一方面直接影響基層稅務部門執行稅收政策,另一方面也使得監督不到位,基層稅務部門不積極執行政策的風險成本低。

          由此可見,要減少政策執行的偏差,真正實現政策制定時的預期目標和效果,制定稅收政策時應充分考慮對基層稅務部門的激勵相容,要充分考慮基層稅務部門的利益訴求,了解基層稅務部門執行政策的收益與成本,合理制定配套激勵機制。具體建議如下:

          一是科學下達稅收收入計劃。目前上級機關和地方政府對基層稅務部門下達稅收收入計劃的方式主要采取基數增長法,對區域實際經濟和稅源狀況考慮不足,下達的計劃經常與經濟稅源實際不太相符,導致基層稅務部門依法可以組織的稅收收入規模明顯超出或低于稅收任務。為避免基層稅務部門為完成過高的稅收任務而實施嚴格的征管措施甚至是收“過頭稅”,或者面對過低的稅收任務而為今后年度預留稅源而“有稅不收”,上級機關和地方政府應充分考慮當地經濟稅源實際以及即將出臺的新稅收政策,測算依法征稅可以組織的稅收,并依此科學地下達稅收收入計劃,激勵基層稅務部門不折不扣地執行稅收政策。

          二是完善稅收政策執行效果考評機制。稅收政策執行效果關系到國家宏觀經濟發展和社會公平,必須從新的高度建立和完善考核評價機制,突出重點,要對“做與不做”、“做得怎樣”有明確的衡量標準,堅持以責任和效果論功過。通過優化考核指標,改進考核手段,建立新的考核體系,實現由定性考核向定量考核轉變。同時,將考評結果與主要負責人崗位聯系,與機關經費分配、評先創優、領導職數分配等方面利益掛鉤,形成科學合理的考核評價機制。

          三是降低稅收政策執行成本。完善稅收政策制定方法,起草稅收政策文件時多吸收稅務部門的實際工作者、專家學者參與,提高稅收政策的可執行性;加強稅收政策執行評價反饋,確保與基層實際執行脫節的稅收政策得到及時修正;通過健全職責體系,梳理稅務部門內部運行機制,加快稅務信息化建設,整合信息系統資源,提高工作效率,減輕基層稅務部門工作壓力,保證基層稅務部門有精力做好稅收政策執行。

          四是降低稅收政策執行監督成本。建立完善稅收政策執行監控體系,以簡明的指標直觀反映稅收政策執行效果;創新監督方式,以“金三”工程為載體開發指標監控系統,實現手工報表向信息系統自動取數轉變,由一次性考核向日常性監控轉變,減少實地考核檢查對基層稅務部門的干擾,增加實時監控提醒,以較低的成本有效監督基層稅務部門執行稅收政策的效果。

         

        作者:趙福軍 
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